嘉定区彩色样本印刷设计 超大城市区级国土空间规划编制创新与实践：上海市嘉定区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035年）

超大城市区级国土空间规划编制创新与实践：上海市嘉定区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035年）

编者按：

上海作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”，是我国最早开展“多规合一”国土空间规划实践的城市之一。2014年启动的区级总体规划，在国家尚未明确国土空间规划体系的情况下，积极响应国家空间治理体系改革要求，率先探索中观层次“多规合一”空间规划的传导机制和全域全要素的管控方法。

规划背景

2014年起，上海以新一轮城市总体规划的编制工作为契机，将土地政策和规划编制实施联动，促进“规土深度融合”；统筹协调各专项规划、实现“多规合一”，在规划编制理念、思路和策略方面开展了诸多创新和探索，在空间上实现协同规划；在推进“上海2035”总体规划的同时，同步启动了郊区各区总体规划，探索超大城市区级总规的编制方法与技术标准，实现“一张蓝图干到底”。

区级总规作为“承上启下、统筹协调”的关键环节，一方面发挥深化落实卓越全球城市新目标、新理念和新策略的重要作用，另一方面适应国土空间规划编制技术方法创新和探索要求，相当于在市县级国土空间规划层次上，贯彻落实中央提出的“一个市县、一本规划、一张蓝图”，搭建“两规融合、多规合一”的重要平台。

图1 上海市国土空间规划体系图

规划构思

根据上海市规划和自然资源局的统一部署，结合上海超大城市的特点，本规划明确按照“成果规范—试点先行—全面推广”的思路组织规划编制工作。

1、制定成果规范

为解决“多规合一”技术瓶颈，统一规划编制和成果审批标准，保证区总规成果质量，提高管理效率，首先制定《浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划编制技术要求和成果规范》（以下简称“成果规范”）。成果规范立足上海“全球城市”目标导向和各区发展阶段特点，加强对影响未来发展重大战略性、整体性、关键性问题的积极应对。通过明确发展规模和核心指标、优化空间结构和用地布局、统一用地分类和基础底版，构建一套具有整体性的成果框架。

2、结合试点完善成果规范

嘉定区位于上海西北部的沪宁发展廊道上、跨省交界处，城市化水平较高，是上海超大城市郊区的典型代表，由此选为试点，完成与成果规范的互动校验。

作为试点的嘉定区总体规划，聚焦五个核心问题：一是在建设用地“负增长”和人口严控背景下，如何解决资源环境紧约束和人口增长的矛盾；二是重塑超大城市郊区功能，如何更好地支撑上海建设卓越全球城市的目标；三是深化长三角一体化发展思路，探索进一步加强区域协同发展的策略和路径；四是优化国土空间开发保护格局，严格锚固生态保护底线，如何推动城市开发边界外的低效建设用地减量，提高单位建设用地产出绩效，同时合理预留战略空间为长远发展储备宝贵资源；五是突出国土空间规划的特色，如何兼顾刚性和弹性，发挥全域全要素管控作用。在试点规划的编制过程中，对上述问题予以回应并进行探索和研究，据此形成可推广的空间规划技术创新和实践路径。

3、形成嘉定区总规编制样本

2017年12月成果规范试行文件正式颁布，使“成果规范”真正成为各区总规编制的行动纲领及工作守则。规范对各区编制完成后的矢量数据成果提出规范性要求，确保各区总规成果技术合理、体例规范，为构建全市统一的信息化数据平台奠定技术基础。

以嘉定区为样本的系列示范成果，包括1本图文并茂的总规报告、1份关键技术说明、1份矢量空间数据成果、若干专题研究报告和专项规划，为各区开展总规编制，构建上海市国土空间规划体系和监督实施机制奠定扎实基础。

规划创新

1、先行先试“区域协同、一体发展”的大都市圈国土空间战略

围绕建设上海大都市圈的目标，跨区域统筹战略资源。针对近沪地区贴边连片发展的难题，嘉定区规划率先打破行政边界，梳理嘉定、昆山和太仓的战略资源，提出“衔接跨省轨道交通和区域路网，打通断头路，共建跨界生态公园，强化产业链分工协作，优化环境敏感设施布局”等举措，先行先试多维度、跨区域的一体化发展策略，为探索长三角一体化发展提供实践经验。

图2 嘉昆太现状用地拼合图

图3 嘉昆太区域空间结构规划示意图

2、促进“城乡融合、集约高效”的空间发展模式

针对超大城市城乡二元和郊区公共服务供给不足、部分设施使用率低等问题，增加“城镇圈指引”内容，强化下位规划指导，转变按行政配置公共服务设施的方式，应用大数据和交通模型校验，通过优化城镇圈内交通线网和公共服务设施布局，使得高等级公共服务设施可达率从35%提高至85%，切实促进职住平衡，实现公共服务设施配置集约高效。

图4 嘉定新城城镇圈公共服务设施覆盖水平优化图

3、探索“因地制宜、弹性适应”的空间动态发展路径

夯实区域综合节点城市的定位，一方面严格落实“上海2035”明确的常住人口规模和建设用地规模底线。同时，采用上浮20%的“服务人口”统筹基础设施和公共资源，为暂住人口、跨市域通勤人口和游客等预留服务弹性。

面对建设用地指标倒挂和未来不确定性，规划充分梳理现状和已批控规，结合建设用地留白，以居住用地供应极限测算“可承载人口”，推出与人口实际增速、公益性设施实施进度挂钩的住宅供地调控机制，有序调节人地关系，实现动态匹配。

图5 人口和住宅调控机制模式图

图6 嘉定区住房空间布局规划图

4、坚守“生态优先、绿色发展”的国土综合治理方法

“上下结合”统筹优化三条控制线，细化国土空间分区和用途管制规则。优先确定保护空间。在锚固市域重要生态空间结构性底线基础上，科学划定区级生态廊道、间隔带边界和各级公园图斑等生态空间，构建连续、完整、系统的生态保护格局。合理划示集中连片的基本农田保护区等农业空间，明确农业格局。

图7 嘉定区生态空间规划图

综合部署开发空间。实施建设用地“负增长”，细化调整开发边界，通过自下而上的图斑核对，明确农村居民点和低效建设用地减量化任务清单，优化全域土地综合整治方案，形成切实可行的综合性指标要求，并分解到各街镇层面执行。

注重彰显特色空间。识别和发掘嘉定区人文资源禀赋，新增文化保护控制线，彰显江南水乡特色的魅力空间。

图8 嘉定区文化保护控制线规划图

5、突出“空间形态、风貌塑造”的内涵式发展策略

规划编制中，深度挖掘嘉定区历史和现代城市风貌特色，提出空间、建筑、环境3大类、10个中类、26个小类的空间形态管控要素，明确在宏观格局、风貌分区、重要系统控制、重点地区建设4个空间层次的管控要求，形成风貌分区引导通则，作为下位规划和详细设计的依据，为提升国土空间品质提供技术支撑。

图9 嘉定区空间形态管控要素图

6、强化“面向实施、政策协同”的全域全要素管控传导体系

注重公益性和生态底线型设施的实施性管控。在中观规划层面通过战略引导、刚性管控、系统指引三个板块、十个子项，形成“一文、两表、一图”的街镇指引，有效传导管控边界、约束性指标等关键要素，使得对各街镇的管控清晰有力。

充分发挥区级总规在空间治理中的基础性公共政策平台作用。统筹协调14个委办局的专项规划，统一数据底版、政策要点，逐一消除图斑差异，为各专项规划实施和政策协同提供空间保障。

结语

上海率先探索了市县层级国土空间规划编制技术方法，构建了“成果规范”、“试点地区”到“全面推广”的技术路线、组织方式和规划传导机制。本规划不仅是市县级国土空间规划的一次探索，而且对超大城市的市县级国土空间规划具有重要借鉴意义。

“十四五”期间嘉定新城将打造3个样板示范区、建22所学校

澎湃新闻记者 陈悦

，上海嘉定新城要规划三个样板示范区，新建22所学校。

3月30日上午，上海市政府新闻办举行市政府新闻发布会，邀请嘉定区委书记陆方舟介绍《嘉定新城“十四五”规划建设行动方案》的相关情况。嘉定区委副书记、区长高香，嘉定区副区长李峰，嘉定区发展改革委主任管红梅，嘉定区经委主任蔡宁出席发布会，共同回答记者提问。

打造样板示范区，嘉定新城这样做

嘉定区委书记陆方舟说，未来新城建设，不应该千城一面，应该有它的特色，应该是最现代、最生态，最具活力、最具特色、最便捷等等。新城建设中，嘉定现在规划三个样板示范区，可以分别代表过去、现在、未来：一个是西门历史文化街区，一个是远香湖中央活动区，还有一个是嘉宝智慧湾未来城市示范区。这三个示范样板的确代表城市发展的未来。

西门历史文化街区作为示范区，整个规划面积大概16公顷左右，它的定位是展现历史传承。大家知道嘉定老城是嘉定文化的根，西门历史文化街区是老城当中风貌保护区，如何挖掘西门老街历史文脉，保护性进行开发，既突出传统历史文化街区的定位，又实现传统保护与现代功能融合，最后打造成为文化休闲、创意、商业、旅游、居住多功能复合的活力街区。这是示范样板希望在老城当中做的一个探索。希望嘉定丰厚的历史老城滋养出新城未来发展的新的特色。

第二个示范样板是远香湖中央活动区，规划面积4.5平方公里，原来经过十多年努力，远香湖区域已经初步形成了现代城市的基础，怎么经过新一轮新城建设有更大的提升，打造成为最现代的城市中央活动区？目前这个区域已经汇聚了远香湖、保利大剧院，最美图书馆一批地标性的企业，形成非常好的生态景观。接下来要突出城市融入自然，自然导入城市的理念，打造具有标识度、宜居度、美丽度的城市公共会客厅。公共服务升级方面，提升远香湖和紫气东来景观带等生态优势，建设湖区地标建筑群，滨水文化景观和大型公共绿地。实施科技赋能方面，让科技改变城市，嘉定将积极推进科创总部园和一环三路智慧交通应用场景建设。提升产业能级方面，嘉定将推进科技创新总部园的建设，大力发展总部经济，形成总部经济集聚的要求，通过这些举措打造远香湖成为一个现代城市的具有标志性的中央活动区。

第三个示范样板是嘉宝智慧湾未来城市示范区，希望嘉定新城能够为未来城市留有一个探索的空间，所以规划面积在6平方公里左右。其中5平方公里是生态片区，可以开发建设用地大概在1平方公里左右，总建筑面积134万平方米。这个领域里拥有丰富的生态片区，河流水系和生态资源，同时拥有国家智能传感创新中心一些功能性平台，嘉定定位以三生融合和城市数字化转型作为引领，做强集成电路和智能传感器产业，以智能网联汽车强化联动，建设及自创产业中心、智慧生活街区、数字化服务中心、研发总部片区和企业花园办公区为一体的智慧城市社区，打造以生态型科创产业为特色的未来城市示范区。

三个样板示范区希望在历史风貌保护方面有创新，在现代城市中央活动区建设方面有提升，特别是为未来城市留有探索空间，在嘉定新城里面可以体会到未来城市的场景。

嘉定新城怎样完善提升城市功能？

嘉定区区长高香说，嘉定始终坚持以人为本，为人建城，努力成为人民城市建设的实践者和领跑者。未来的嘉定新城既要靠强大的产业功能留住人才，也要靠优质城市功能留住人心。其中两大功能：一是基本功能，还有一个是特色功能，一方面完善“人有我优”的基本功能，这次市委市政府打造新城不再是郊区新城是上海新城，是具有独立功能的长三角综合性节点城市。

市委市政府出台了一系列政策，嘉定将抓好这个机遇，对标一流标准，引进高品质公共服务资源，率先建成营运一批重大功能性项目，推动嘉定新城公共服务水平迈向全市一流。

要说最要紧的也是市民最关心的就是要办好家门口的学校和社区旁的好医院。嘉定新城已经有的学校是优质学校交大附中嘉定分校、华二初中等优质资源，今年上师大第五附属学校等一批市属学校要开学，“十四五”期间嘉定新城将建设22所学校，宋校嘉定实验学校5所学校正在建设中，华师大第五附属学校、上海实验学校嘉定新城分校、上海大学附属嘉定实验学校等一批优质资源也在加速落地，在新城集聚起一批联名校，百年老校。刚刚陆书记介绍了，区委区政府出台了教育卫生人才的十八条政策，挺有干货的。全力引进和培育优秀师资队伍，通过进一步促进教育优质均衡办好家门口的每一所学校。

在医疗资源方面，目前瑞金医院嘉定北院已经整合为瑞金北院院区，宁光院士是法人，和本部是一体化运作，垂直化管理。今年瑞金医院的二期13多万平方将在嘉定开工。加上仁济医院嘉定分院以及正在建设的上海中医院嘉定新院和在筹建中的上海中医药大学嘉定中医院，在嘉定凝聚一批优质综合类和专科类医院，通过紧密型的医联体把各级医疗资源串联起来，努力办好社区旁的好医院。

另外一方面要凸显“人无我优”的特色功能，新城建设不是千城一面，嘉定新城需要别具一格，也需要“独一份”的个性魅力，这方面嘉定基础非常好。新城里面有辐射长三角的保利大剧院，也有全国唯一的F1赛车场，嘉定将做大做强特色功能，真正将嘉定新城打造成“反磁力中心”，广聚长三角的人气。

最亮眼的是建设全球著名体育城市重要承载区，打响汽车文旅魅力之城的文化品牌。嘉定与久事集团深度合作，依托F1赛场和市民体育中心，加速推动F1电竞中国冠军赛等重大赛事落地，持续扩大上海汽车文化级品牌影响力，打造长三角一流赛事中心，和全国汽车文化旅游的目的地。

刚才提到的项目只是嘉定新城美好蓝图中的冰山一角，嘉定将始终把完备城市功能的建设放在重要位置，也诚邀大家一起发现和共享。

嘉定新城将采取哪些举措强化生态宜居优势？

嘉定区副区长李峰说，嘉定新城有一个著名的城市意象叫“千米一湖、百米一林、河湖相串、荷香满园”，这是嘉定新城和谐生态的标志，十多年新城建设当中，嘉定新城获得国中国最佳生态宜居城市的称号，在接下来的“十四五”期间，嘉定会持续强化新城人居环境和城市韧性提升新城品质攻坚。

第一，构筑绿色空间，首先要形成新城外围的大生态格局，嘉定新城森林覆盖率非常高，嘉定会重点打造绕城生态走廊，包括历史文化生态走廊和高速生态廊道，到2025年新城森林覆盖率达到21%。其次会完善城乡公园体系，也是以高于中心城标准打造示范公园城市，嘉定会加强公园绿地和文体功能结合，在规划当中未来5年要新建五座城市公园，现在大概有20座城市公园，人均公园绿地面积达到11.5平方米，公园绿地500米服务半径覆盖率达到90%以上。

最后通过完善绿道网络推动区域生态环境、生态景观成片联动，形成步行5分钟有绿地，骑行15分钟有景观，车行30分钟一定有公园。

第二，畅通蓝色水网。嘉定老城有一个圆形护城河，东西向的练祁河和南北向的横沥河，形成“十字加环”河道，现在还在发挥功能。2019年，嘉定在环城河护城河河道做了贯通，获得魔都最美健身步道的称号，有20多条健身步道。“十四五”期间重点推进横沥河文化水脉建设，就是南北向文化水脉，连通南向和北部华亭，贯通新城南北，重点畅通水系链接改善水生态环境和亲水环境，真正构筑融历史文化、水上运动、休闲娱乐为一体的绿色生态示范功能，同时大幅度提升水环境治理能力，全面推进海绵城市建设。到2025年新城区域内河湖水面率达到8.93%，水功能区水质达标率达到95%，骨干河道和主要湖泊公共空间贯通率达到80%。

第三，打造韧性城市。除了看得见城市公共空间之外，还会着重建设完善看不见的基础设施和保障体系，打造智慧安全城市。一方面嘉定需要滚动实施生态环境保护和建设三年行动计划，要提升生态环境体系的治理，保障生态安全。同时，要加强新城综合防灾和安全风险管理，构建韧性城市空间，确保城市安全。三是推进新型城市基础设施建设，全面建设低碳城市，持续改善市容和景观。到2025年现在有几个数字包括污染地块的安全利用率达到100%，新建建筑100%执行绿色建筑标准，原生生活垃圾零填埋率达到100%。

总之，“十四五”期间，嘉定的产城融合生态宜居的新城，将会提升到新的高度，也希望能够吸引更多人才到嘉定落户，来发展自己新的产业。

责任编辑：高文

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